ธรรมาภิบาลในศตวรรษที่
21
Good
Governance in the 21st Century
ในศตวรรษที่
21 หลักธรรมาภิบาล (Good
Governance)
ได้เข้ามามีบทบาทโดยเป็นกลไกสำคัญหนึ่งในการบริหารงานของ
หน่วยงานทั้งภาครัฐและเอกชน
โดยเฉพาะอย่างยิ่งในศตวรรษที่
21 มีการตรวจพบกรณีการทุจริตของ
บริษัทเอกชนชั้นนำระดับโลกของอเมริกา
และประเทศผู้นำทางเศรษฐกิจต่าง
ๆ ส่งผลให้องค์กรกลางที่มีบทบาทสำคัญ
ด้านการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมระหว่างประเทศหลายแห่งได้จัดให้มีการพัฒนาหลักการและแบบจำลองด้านการกำกับ
ดูแลที่ดีขององค์กรภาคเอกชน
และหน่วยงานภาครัฐที่เป็นที่ยอมรับ
เผยแพร่แก่ประเทศต่าง
ๆ เพื่อให้ยึดถือเป็นแนวปฏิบัติ
ได้อย่างเป็นมาตรฐาน โดยสรุปหลักการที่สำคัญของแต่ละองค์กรได้ดังนี้
ความหมาย
ธนาคารโลก (World
Bank 1989) ธนาคารโลกมีการอธิบายเกี่ยวกับการกำกับดูแลที่ดีหรือธรรมาภิบาล
(Good
Governance)
ว่า
“เป็นลักษณะและ
วิถีทางของการใช้อำนาจในการใช้ทรัพยากรทางเศรษฐกิจและทางสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน
ซึ่งครอบคลุม
การมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่าง ๆ
การบริหารจัดการภาครัฐ
ภาระรับผิดชอบ
กรอบตัวบทกฎหมายเกี่ยวกับการพัฒนา
ความโปร่งใสและข้อมูลข่าวสาร”
โดยธนาคารโลก (World
Bank)
ได้กำหนดหลักการ/แนวทางในการวัดระดับคุณภาพการกำกับดูแลหรือการบริหาร
กิจการบ้านเมืองในประเทศต่าง ๆ ครอบคลุม
6
มิติ
ดังต่อไปนี้
1) การมีสิทธิ์มีเสียงของประชาชนและภาระรับผิดชอบ (Voice
and
Accountability)
หมายถึง
การที่ประชาชน
สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดตั้งรัฐบาลด้วยตนเอง
รวมถึงการมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลและสื่อมวลชน
ตลอดจนเสรีภาพในการชุมนุม 2) ความมีเสถียรภาพทางการเมืองและปราศจากความรุนแรง
(Political
Stability
and
Absence
of
Violence)
หมายถึง
โอกาสความเป็นไปได้ที่รัฐบาลจะไร้เสถียรภาพหรือถูกโค่นล้มโดยอาศัยวิธีการต่าง ๆ
ที่ไม่เป็นไปตามบทบัญญัติ
รัฐธรรมนูญ เช่น
การใช้ความรุนแรงทางการเมืองและการก่อการร้าย
เป็นต้น
3)
ประสิทธิผลของรัฐบาล
(Government
Effectiveness)
ได้แก่
การให้บริการและความสามารถของข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของรัฐ
ตลอดจนระดับความเป็นอิสระจากการแทรกแซงทางการเมือง
รวมถึงคุณภาพของการกำหนดนโยบาย
และการนำนโยบายไปปฏิบัติ ความมุ่งมั่นจริงจังของรัฐบาลที่มีต่อนโยบายดังกล่าว
4)
คุณภาพของมาตรการควบคุม
(Regulatory
Quality)
หมายถึง
ขีดความสามารถของรัฐบาลในการกำหนด
นโยบายและออกมาตรการควบคุม
รวมถึงการบังคับใช้นโยบายและมาตรการดังกล่าวให้เป็นไปอย่างเหมาะสม
และเอื้อต่อ
การส่งเสริมให้ภาคเอกชนสามารถพัฒนาได้ 5)
นิติธรรม
(Rule
of
Law)
หมายถึง
ระดับของการที่บุคคลฝ่ายต่าง
ๆ มีความมั่นใจและยอมรับปฏิบัติตามกฎกติกา
ในการอยู่ร่วมกันของสังคม
โดยเฉพาะคุณภาพของการบังคับให้ปฏิบัติตามเงื่อนไขสัญญา
การตรวจและการอำนวยความ
ยุติธรรมรวมถึงโอกาสความเป็นไปได้ที่จะเกิดอาชญากรรมและความรุนแรง
6) การควบคุมปัญหาทุจริตประพฤติมิชอบ
(Control
of
Corruption)
ครอบคลุมในเรื่องเกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐ
เพื่อประโยชน์ส่วนตัว ทั้งในรูปแบบของการทุจริตประพฤติมิชอบเพียงเล็กน้อยหรือขนาดใหญ่
รวมถึงการเข้าครอบครองรัฐ
โดยชนชั้นนำทางการเมืองและนักธุรกิจเอกชนที่มุ่งเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์
คณะกรรมาธิการเศรษฐกิจและสังคมสำหรับเอเซียและแปซิฟิกแห่งสหประชาชาติ
(UNESCAP,
2005)
ได้ให้ความหมาย
ของคำว่าการกำกับดูแลที่ดีหรือธรรมาภิบาล
(Good
Governance)
คือ
กระบวนการในการตัดสินใจและกระบวนการซึ่ง
การตัดสินใจได้รับการนำไปปฏิบัติ
(หรือไม่ปฏิบัติ)
โดยเสนอว่าธรรมาภิบาลจะเป็นหลักประกันว่าการคอรัปชั่นจะลดลง
และความคิดเห็นของคนกลุ่มน้อยจะได้รับการพิจารณาและเสียงของผู้ด้อยโอกาสจะได้รับการนำมาประกอบในการตัดสินใจ
ตลอดจนเป็นการตอบสนองความต้องการของสังคมในปัจจุบันและในอนาคตได้ด้วย
โดย
UNESCAP
ได้จัดทำกรอบแนวทาง
ในการส่งเสริมธรรมาภิบาลออกโดยเป็น
8
องค์ประกอบ
ดังนี้
1)
ความรับผิดชอบ
2)
ความโปร่งใส
3)
การตอบสนองที่รวดเร็ว
4)
ความเท่าเทียม
5)
ความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
6)
การปฏิบัติตามหลักกฎหมาย
7)
การมีส่วนร่วม
และ 8)
การมุ่งเน้นความเป็นเอกฉันท์
สำนักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United
Nations Development Program: UNDP, 1997) สำนักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติได้ทบทวนและให้นิยามความหมายของการกำกับดูแลที่ดีหรือธรรมาภิบาล
(Good
Governance)
ว่าคือการใช้อำนาจทางการเมือง
การบริหารและเศรษฐกิจในการดำเนินภารกิจ
กิจกรรมต่าง
ๆ ของประเทศในทุกระดับโดยมีกลไก
กระบวนการ
สถาบันซึ่งประชาชนและกลุ่มต่าง
ๆ สามารถแสดงออกถึงความต้องการ
ผลประโยชน์ การใช้สิทธิและหน้าที่ตามกฎหมาย
การประสานและประนีประนอมความแตกต่างโดยผ่านกลไก
กระบวนการและ
สถานบันเหล่านั้น โดย
UNDP
ได้กำหนดหลักการด้านการกำกับดูแลที่ดีหรือธรรมาภิบาลไว้
9
องค์ประกอบ
ดังนี้
1.
การมีส่วนร่วม
(Participation)
2.
นิติธรรม
(Rule
of
Law)
3.
ความโปร่งใส
(Transparency)
4.
การตอบสนอง
(Responsiveness)
5. การมุ่งเน้นฉันทามติ
(Consensus-Oriented)
6.
ความเสมอภาค
/
ความเที่ยงธรรม
(Equity)
7.
ประสิทธิภาพและประสิทธิผล
(Effectiveness
and
Efficiency)
8.
ภาระรับผิดชอบ
(Accountability)
9.
วิสัยทัศน์เชิงยุทธศาสตร์
(Strategic
Vision)
องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา
(Organization for Economic Co-operation and Development: OECD, 1997) องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนาได้ริเริ่มกำหนดหลักการกำกับดูแลกิจการที่ดี
(Good
Corporate
Governance ;
CG
)
เพื่อใช้เป็นแนวปฏิบัติสำหรับการกำหนดนโยบายและการบริหารจัดการขององค์กรภาคเอกชนเมื่อปี
ค.ศ. 1998
และมีการปรับปรุงหลักเกณฑ์ดังกล่าวให้สอดคล้องกับการดำเนินธุรกิจเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง
ซึ่งในปี
ค.ศ.
2004
ได้มีการกำหนดหลักการกำกับดูแลกิจการที่ดีประกอบด้วยประเด็นสำคัญ
6
ด้าน
ดังนี้
116 คู่มือการจัดระดับการกำกับดูแลองค์การภาครัฐตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
(Good Governance Rating) 1.
หลักพื้นฐานของการกำกับดูแลกิจการ
(Ensuring
the
Basis
for
an
Effective
Corporate
Governance
Framework) 2. สิทธิหน้าที่ของผู้ถือหุ้นหลัก
(The
Rights
of
Shareholders
and
Key
Ownership
Functions)
3. การปฏิบัติต่อผู้ถือหุ้นอย่างเท่าเทียมกัน
(The
Equitable
Treatment
of
Shareholders)
4.
บทบาทของผู้มีส่วนได้เสียในการกำกับดูแลกิจการ
(The
Role
of
Stakeholders
in
Corporate
Governance)
5. การเปิดเผยข้อมูลและความโปร่งใส
(Disclosure
and
Transparency)
6. ความรับผิดชอบของคณะกรรมการ
(The
Responsibilities
of
the
Board)
สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ
(กพร. 2555) ได้นำเสนอไว้ว่า หลักธรรมาภิบาล ของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good
Governance) หมายถึง หลักในการปกครอง การบริหาร การจัดการ
การควบคุมดูแล กิจการต่าง ๆ ให้เป็นไปในครรลอง ธรรม และได้มีการกำหนดความหมายสำคัญของหลักธรร
มาภิบาลของการบริหารกิจการบานเมืองที่ดีทั้ง 10 องคประกอบ
ไวดังนี้
1) ประสิทธิภาพ (Efficiency) หมายถึง
ในการปฏิบัติราชการต้องใช้ทรัพยากรอย่างประหยัด
เกิดผลิตภาพที่คุ้มค่าต่อการลงทุนและบังเกิดประโยชน์สูงสุดต่อส่วนรวม ทั้งนี้
ต้องมีการลดขั้นตอนและระยะเวลาในการปฏิบัติงานเพื่ออำนวยความสะดวกและลดภาระค่าใช้จ่าย
ตลอดจนยกเลิกภารกิจที่ล้าสมัยและไม่มีความจำเป็น
2) ประสิทธิผล (Effectiveness) หมายถึง ในการปฏิบัติราชการต้องมีวิสัยทัศน์เชิงยุทธศาสตร์เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่าย
ปฏิบัติหน้าที่ตามพันธกิจให้บรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การ
มีการวางเป้าหมายการปฏิบัติงานที่ชัดเจนและอยู่ในระดับที่ตอบสนองต่อความคาดหวังของประชาชน
สร้างกระบวนการปฏิบัติงานอย่างเป็นระบบและมีมาตรฐาน
มีการจัดการความเสี่ยงและมุ่งเน้นผลการปฏิบัติงานเป็นเลิศ
รวมถึงมีการติดตามประเมินผลและพัฒนาปรับปรุงการปฏิบัติงานให้ดีขึ้นอย่างต่อเนื่อง
3) การตอบสนอง (Responsiveness) หมายถึง
ในการปฏิบัติราชการต้องสามารถให้บริการได้อย่างมีคุณภาพ
สามารถดำเนินการแล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด สร้างความเชื่อมั่นไว้วางใจ
รวมถึงตอบสนองตามความคาดหวัง/ความต้องการของประชาชนผู้รับบริการ
และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่มีความหลากหลายและมีความแตกต่างกันได้อย่างเหมาะสม
4) ภาระรับผิดชอบ/สามารถตรวจสอบได้ (Accountability) หมายถึง ในการปฏิบัติราชการต้องสามารถตอบคำถามและชี้แจงได้เมื่อมีข้อสงสัย
รวมทั้งต้องมีการจัดวางระบบการรายงานความก้าวหน้าและผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ต่อสาธารณะเพื่อประโยชน์ในการตรวจสอบและการให้คุณให้โทษ
ตลอดจนมีการจัดเตรียมระบบการแก้ไขหรือบรรเทาปัญหาและผลกระทบใด ๆ ที่อาจจะเกิดขึ้น
5) เปิดเผย/โปร่งใส (Transparency) หมายถึง
ในการปฏิบัติราชการต้องปฏิบัติงานด้วยความซื่อสัตย์สุจริต ตรงไปตรงมา
รวมทั้งต้องมีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่จำเป็นและเชื่อถือได้ให้ประชาชนได้รับทราบอย่างสม่ำเสมอ
ตลอดจนวางระบบให้การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารดังกล่าวเป็นไปโดยง่าย
6) หลักนิติธรรม (Rule of Law) หมายถึง
ในการปฏิบัติราชการต้องใช้อำนาจของกฎหมาย กฎระเบียบ
ข้อบังคับในการปฏิบัติงานอย่างเคร่งครัด ด้วยความเป็นธรรม ไม่เลือกปฏิบัติ
และคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียฝ่ายต่าง ๆ
7) ความเสมอภาค (Equity) หมายถึง
ในการปฏิบัติราชการต้องให้บริการอย่างเท่าเทียมกัน ไม่มี การแบ่งแยกด้านชายหญิง
ถิ่นกำเนิด เชื้อชาติ ภาษา เพศ อายุ สภาพทางกายหรือสุขภาพ สถานะของบุคคล
ฐานะทางเศรษฐกิจและสังคม ความเชื่อทางศาสนา การศึกษาอบรม และอื่น ๆ
อีกทั้งยังต้องคำนึงถึงโอกาสความเท่าเทียมกันของการเข้าถึงบริการสาธารณะของกลุ่มบุคคลผู้ด้อยโอกาสในสังคมด้วย
8) การมีส่วนร่วม/การพยายามแสวงหาฉันทามติ (Participation/ Consensus
Oriented) หมายถึง ในการปฏิบัติราชการต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
รวมทั้งเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการรับรู้ เรียนรู้ ทำความเข้าใจ ร่วมแสดงทัศนะ
ร่วมเสนอปัญหา/ประเด็นที่สำคัญที่เกี่ยวข้องร่วมคิดแก้ไขปัญหา
ร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการดำเนินงานและร่วมตรวจสอบผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้
ต้องมีความพยายามในการแสวงหาฉันทามติหรือข้อตกลงร่วมกันระหว่างกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่เกี่ยวข้อง
โดยเฉพาะกลุ่มที่ได้รับผลกระทบโดยตรงจะต้องไม่มีข้อคัดค้านที่หาข้อยุติไม่ได้ในประเด็นที่สำคัญ
9) การกระจายอำนาจ (Decentralization) หมายถึง
ในการปฏิบัติราชการควรมีการมอบอำนาจและกระจายความรับผิดชอบในการตัดสินใจและการดำเนินการให้แก่ผู้ปฏิบัติงานในระดับต่าง
ๆ ได้อย่างเหมาะสม
รวมทั้งมีการโอนถ่ายบทบาทและภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือ ในสังคม
10) คุณธรรม/จริยธรรม (Morality/ Ethic) หมายถึง
ในการปฏิบัติราชการต้องมีจิตสำนึกความรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปอย่างมีศีลธรรม
คุณธรรม และตรงตามความคาดหวังของสังคม
รวมทั้งยึดมั่นในค่านิยมหลักของมาตรฐานจริยธรรมสำหรับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐประมวลจริยธรรมข้าราชการพลเรือนและจรรยาบรรณวิชาชีพ
ตลอดจน คุณลักษณะที่พึงประสงค์ของระบบราชการไทย 8 ประการ (I
AM READY) ได้แก่
I - Integrity ซื่อสัตย์และกล้ายืนหยัดในสิ่งที่ถูกต้อง
A - Activeness ทำงานเชิงรุก คิดเชิงบวกและมีจิตบริการ
M - Morality มีศีลธรรม คุณธรรมและจริยธรรม
R -
Responsiveness คำนึงถึงประโยชน์สุขของประชาชนเป็นที่ตั้ง
E - Efficiency มุ่งเน้นประสิทธิภาพ
A -
Accountability ตรวจสอบได้
D - Democracy ยึดมั่นในหลักประชาธิปไตย
Y - Yield มุ่งผลสัมฤทธิ์
สรุป
จากองค์กรที่กล่าวมาข้างต้นพอจะสังเขปโดยภาพรวมหรือสังเคราะห์เพื่อนำไปใช้หรือเป็นแนวทางในการพัฒนาองค์กรและผู้บริหารให้มีธรรมาภิบาลและประสบความสำเร็จตามเป้าหมายที่ตั้งไว้
โดยได้ให้ความหมายไว้ดังนี้
ธรรมาภิบาล
หมายถึง หลักการบริหาร การจัดการ และการปกครอง โดยมีการมีส่วนร่วม มีความโปร่งใส
ตรวจสอบได้ เปิดเผยทุกขั้นตอนของกระบวนการบริหาร รวมถึงความมีคุณธรรม จริยธรรม
และความยุติธรรม เพื่อองค์กร และสังคม ตลอดจนประเทศชาติ ประกอบด้วย 10 องค์ประกอบดังนี้
1) คุณภาพ
(Quality)
2) การตอบสนอง
(Responsiveness)
3) การมีส่วนร่วม
(Participation)
4) การมุ่งเน้นฉันทามติ
(Consensus-Oriented)
5) วิสัยทัศน์เชิงยุทธศาสตร์
(Strategic
Vision)
6) ทักษะสื่อสังคมออนไลน์
(Skill
social media)
7) ความโปร่งใส
(Transparency)
8) คุณธรรม/จริยธรรม
(Morality/
Ethic)
9) ความยุติธรรม
(Justice)
10) ความรับผิดชอบ
(Accountability)
บรรณานุกรม
สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ
(กพร. 2555).
คู่มือการจัดระดับการกำกับดูแลองค์การภาครัฐตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี. สืบค้นเมื่อ วันที่ 9 กันยายน 2561. จาก https://opdc.go.th/special.php?spc_id=3&content_id=2225
World
Bank. (1989). Sub-Sahara Africa: From Crisis to Sustainable Growth.
Washington DC: The World Bank.
UNESCAP.
(2009). What is Good Governance. Retrieved October 9, 2018. from https://www.unescap.org/resources/what-good-governance
UNDP.
(1997). Governance for Sustainable Human Development, A UNDP policy document.
Retrieved October 9, 2018.from http://www.magnet.undp.org/policy/chapter1.htm
Organization
for Economic Co Operation and Development (2004). OECD principles of
corporate governance Pars OECD Publications Service.
